Un appartamento può rimanere vuoto per anni, pur trovandosi in un edificio abitato e appartenendo a un ente pubblico. Può essere inserito in un quartiere servito da infrastrutture, avere una destinazione residenziale e risultare comunque inutilizzabile. Talvolta occorre sostituire gli impianti, ripristinare le condizioni igienico-sanitarie o realizzare interventi strutturali. In altri casi mancano le risorse necessarie per procedere. L’immobile rimane chiuso, mentre una famiglia continua ad attendere l’assegnazione di una casa.

È una contraddizione che attraversa il sistema italiano dell’edilizia residenziale pubblica (ERP), abitualmente affrontato attraverso il problema della costruzione di nuovi alloggi, dell’aumento degli affitti e dell’insufficienza delle risorse. Questioni alle quali se ne aggiunge un’altra, meno conosciuta: la difficoltà di conservare e rendere effettivamente disponibile il patrimonio già esistente.

Un’abitazione pubblica rappresenta un investimento destinato a produrre benefici collettivi per molti anni. La sua realizzazione costituisce soltanto la prima fase di un’attività amministrativa che comprende assegnazione, gestione e manutenzione. Quando queste attività incontrano difficoltà finanziarie, tecniche od organizzative, il patrimonio può perdere progressivamente la propria funzione abitativa, pur continuando ad appartenere a un soggetto pubblico. Ne deriva un problema che riguarda la capacità delle istituzioni di conservare nel tempo l’utilità degli investimenti già realizzati.

Le case che esistono, ma non si possono abitare

L’Osservatorio nazionale ERP 2024-2025, realizzato da Federcasa in collaborazione con Nomisma, restituisce una dimensione concreta del fenomeno. Gli enti associati gestiscono complessivamente 823.734 alloggi, dei quali 797.034 destinati all’edilizia residenziale pubblica. Tra questi, 61.300 risultano sfitti perché necessitano di interventi di manutenzione straordinaria, pari al 7,7% del patrimonio ERP censito. Nello stesso quadro, nel 2024 sono stati ultimati 2.080 nuovi alloggi pubblici. Le cifre non descrivono la totalità del patrimonio abitativo nazionale, né consentono di contrapporre automaticamente recupero e nuove costruzioni; documentano, tuttavia, la presenza di un’offerta abitativa potenziale che, allo stato, non può essere utilizzata. 

Sul versante della domanda, l’Osservatorio del sistema abitativo dell’Emilia-Romagna registra, al 31 dicembre 2024, 29.887 domande in attesa di assegnazione, a fronte di 1.897 assegnazioni effettuate durante l’anno. I valori riguardano, rispettivamente, le richieste presenti nelle graduatorie a una determinata data e il numero annuale delle assegnazioni; non permettono, pertanto, di calcolare direttamente i tempi medi di attesa. Trattandosi di una rilevazione regionale, non possono essere confrontati con i dati nazionali di Federcasa per quantificare il numero di famiglie che potrebbero beneficiare degli alloggi inutilizzabili. La loro lettura congiunta evidenzia comunque due aspetti del problema abitativo: una domanda insoddisfatta e una parte del patrimonio pubblico temporaneamente esclusa dalle assegnazioni. 

Le ragioni di questa situazione sono state affrontate dalla Commissione parlamentare di inchiesta sulle condizioni di sicurezza e sullo stato di degrado delle città e delle loro periferie, presieduta dall’On. Alessandro Battilocchio. Nell’audizione del 3 luglio 2024 (Camera dei deputati), il Presidente di Federcasa, Marco Buttieri, chiarì che molti degli alloggi sfitti censiti erano, in realtà, immobili non assegnabili per ragioni tecniche, soprattutto per la necessità di adeguare impianti e condizioni di sicurezza. La Commissione è tornata ad ascoltare il Presidente Buttieri il 7 ottobre 2026 (Camera dei deputati). L’audizione ha riportato all’attenzione parlamentare il rapporto tra edilizia residenziale pubblica e condizioni delle periferie, un ambito nel quale la disponibilità degli alloggi, la manutenzione del patrimonio e la riqualificazione degli spazi urbani assumono rilevanza per le politiche di governo del territorio.

La proprietà di un’abitazione non ne determina automaticamente l’utilizzabilità. Tra il rilascio di un alloggio e la sua successiva assegnazione possono rendersi necessari sopralluoghi, accertamenti tecnici, progettazione, finanziamento degli interventi, affidamento dei lavori e verifiche conclusive. Si tratta di attività che rispondono a esigenze di sicurezza, legalità e corretta gestione del patrimonio, ma che possono determinare periodi di indisponibilità anche prolungati. Le responsabilità, inoltre, non sono sempre concentrate in un unico soggetto: secondo Federcasa, il 29,5% degli alloggi ERP censiti è di proprietà comunale e affidato in gestione, mentre il restante 70,5% appartiene agli enti gestori. Le differenze tra assetti proprietari, discipline regionali e modelli organizzativi incidono sulle modalità di finanziamento e realizzazione degli interventi. 

La consistenza patrimoniale costituisce, pertanto, un dato necessario, ma insufficiente per valutare l’offerta abitativa pubblica. Occorre conoscere quanti alloggi siano effettivamente assegnabili, quanti richiedano interventi e quali circostanze ne impediscano il recupero. Il paradosso amministrativo risiede nella distanza tra la disponibilità giuridica del bene e la sua concreta utilizzabilità: un patrimonio già destinato a soddisfare esigenze collettive che, per continuare a svolgere la propria funzione, richiede ulteriori investimenti e attività amministrative.

Il costo dell’indisponibilità

La manutenzione costituisce una delle principali difficoltà del sistema ERP. Gli enti gestori devono assicurare una funzione sociale attraverso canoni compatibili con le condizioni economiche dei beneficiari, sostenendo contemporaneamente le spese necessarie alla gestione ordinaria e alla conservazione degli immobili. Durante l’audizione parlamentare del 2024, il Direttore di Federcasa, Patrizio Losi, indicò un incasso medio mensile di 110-130 euro per alloggio nel patrimonio allora considerato. Il Presidente Buttieri richiamò, inoltre, gli oneri fiscali e gestionali sostenuti dagli enti, illustrando le difficoltà nel finanziare la manutenzione attraverso le sole entrate derivanti dalle locazioni. 

Il problema presenta una tensione strutturale. La finalità sociale dell’ERP richiede canoni accessibili, mentre la conservazione del patrimonio impone investimenti continuativi, che non sempre possono essere sostenuti attraverso quelle stesse entrate. Aumentare indiscriminatamente i canoni comprometterebbe la funzione del servizio; rinviare gli interventi può invece aggravare il deterioramento degli immobili, rendendo più oneroso il successivo recupero. Alla disponibilità finanziaria si aggiunge la frammentazione delle responsabilità, particolarmente evidente negli edifici a proprietà mista, dove gli interventi sulle parti comuni richiedono il coinvolgimento di soggetti pubblici e privati.

La programmazione assume, pertanto, un’importanza determinante. Durante la medesima audizione, Buttieri richiamò la necessità di finanziamenti strutturati nel tempo, che consentissero agli uffici tecnici di organizzare le manutenzioni secondo le effettive condizioni degli immobili. Il Presidente di Federcasa illustrò anche una distinzione spesso trascurata: gli interventi di efficientamento energetico possono migliorare le prestazioni di un edificio senza risolvere le carenze interne agli appartamenti. Il rifacimento delle facciate, la riduzione dei consumi e la riqualificazione delle parti comuni producono benefici rilevanti, ma non garantiscono necessariamente che un alloggio precedentemente inutilizzabile possa essere assegnato. 

Queste considerazioni permettono di distinguere il costo del recupero dal costo dell’indisponibilità. Il primo comprende le risorse necessarie per riportare l’immobile in condizioni di utilizzo; il secondo riguarda le conseguenze del periodo durante il quale l’abitazione rimane sottratta alla propria funzione. Rientrano in questa seconda dimensione le eventuali spese di custodia e gestione, i costi che continuano a gravare sul patrimonio e, soprattutto, la mancata disponibilità di un alloggio destinato a soddisfare un bisogno abitativo. Non tutte queste conseguenze possono essere espresse attraverso un valore monetario uniforme, ma ignorarle significa valutare soltanto una parte degli effetti della mancata manutenzione.

Il recupero edilizio interessa anche la qualità dei territori. Un complesso residenziale pubblico può essere riqualificato senza che migliorino, nella stessa misura, l’accessibilità ai servizi, la mobilità e le condizioni degli spazi collettivi. L’intervento sull’immobile dovrebbe essere valutato anche rispetto alla sua collocazione urbana e alle esigenze della popolazione residente. La rigenerazione territoriale richiede, infatti, di coordinare le opere necessarie a ripristinare la funzionalità degli alloggi con quelle rivolte al miglioramento complessivo del quartiere, attraverso il coinvolgimento degli enti gestori, dei Comuni e delle amministrazioni competenti.

La tutela ambientale costituisce un ulteriore elemento di valutazione. Secondo ISPRA-SNPA, nel 2024 il consumo netto di suolo in Italia ha raggiunto circa 78,5 chilometri quadrati, il valore più elevato dell’ultimo decennio. Il dato riguarda l’insieme delle trasformazioni territoriali, non specificamente l’edilizia popolare, ma richiama l’importanza di valutare il recupero dell’esistente rispetto alla costruzione di nuovi insediamenti. Riutilizzare edifici già inseriti nel tessuto urbano può contribuire a contenere l’occupazione di nuove superfici e a valorizzare infrastrutture precedentemente realizzate. La scelta richiede comunque verifiche sulle condizioni strutturali, sulla sicurezza, sui costi e sulla sostenibilità ambientale dell’intervento. 

Il recupero del patrimonio abitativo può concorrere alla rigenerazione territoriale, purché sia accompagnato da una gestione capace di conservarne nel tempo le condizioni di utilizzo. Un edificio ristrutturato che, dopo pochi anni, torna a richiedere interventi straordinari rappresenta anche un problema di continuità della programmazione pubblica.

Misurare il tempo, restituire il patrimonio

Il quadro normativo del 2026 ha riportato il recupero degli immobili esistenti al centro delle politiche abitative nazionali. Il D.L. 7 maggio 2026, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla L. 2 luglio 2026, n. 116, ha introdotto un programma straordinario di recupero e manutenzione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica e sociale. L’art. 2 prevede un’autorizzazione di spesa complessiva di 970 milioni di euro per il periodo 2026-2030, coperta mediante la riduzione di precedenti autorizzazioni destinate alle politiche abitative. L’art. 3 disciplina, inoltre, la figura del Commissario straordinario e una Cabina di monitoraggio degli interventi. La normativa riconosce espressamente la necessità di recuperare gli alloggi non assegnabili per carenze manutentive, individuando strumenti organizzativi e finanziari finalizzati ad aumentarne la disponibilità. 

Il 5 ottobre 2026 INVIMIT e Federcasa hanno sottoscritto un protocollo per la ricognizione nazionale, sistematica e standardizzata, del patrimonio degli enti associati potenzialmente idoneo a interventi di edilizia residenziale sociale. L’iniziativa, collegata al Piano Casa e al Fondo Housing Coesione, mira a individuare gli immobili e gli ambiti territoriali prioritari. La ricognizione costituisce un presupposto della programmazione e non comporta, di per sé, l’avvio dei lavori. La disponibilità di informazioni aggiornate sulle condizioni degli edifici, sui fabbisogni manutentivi e sulle possibilità di recupero può tuttavia consentire una selezione degli interventi maggiormente rispondente alle esigenze dei territori. 

Un’esperienza di particolare interesse è rappresentata dal programma presentato dall’Emilia-Romagna nel settembre 2026. La Regione ha previsto un investimento complessivo di 300 milioni di euro, tra risorse regionali, fondi europei e finanziamenti della Banca europea per gli investimenti, con l’obiettivo di recuperare fino a 3.500 alloggi di edilizia residenziale pubblica e sociale. Una parte del modello finanziario contempla la destinazione temporanea degli immobili recuperati all’edilizia residenziale sociale (ERS), mediante canoni calmierati destinati a contribuire alla sostenibilità dell’investimento. Il programma, ancora in fase di attuazione, permette di osservare come il recupero del patrimonio richieda anche scelte relative alle modalità di finanziamento e ai destinatari degli alloggi. ERP ed ERS rispondono a esigenze parzialmente differenti: la prima è rivolta principalmente ai nuclei economicamente più fragili, mentre la seconda può interessare anche famiglie e lavoratori che incontrano difficoltà nell’accesso al mercato abitativo. 

I nuovi programmi rendono attuale una questione amministrativa: come valutare l’effettiva capacità delle istituzioni di restituire gli immobili alla propria funzione abitativa? Gli stanziamenti, il numero dei cantieri e gli interventi conclusi descrivono l’attività realizzata, ma non consentono, isolatamente, di conoscere quanti alloggi siano tornati assegnabili e quanti siano stati effettivamente assegnati. Per comprendere l’efficacia della spesa occorrerebbe seguire il percorso dell’immobile anche dopo il completamento dei lavori, distinguendo la conclusione dell’intervento edilizio dalla sua successiva disponibilità per i beneficiari.

Federcasa dispone già di un Osservatorio nazionale, alimentato dalle informazioni degli enti associati, che rileva la consistenza del patrimonio, le assegnazioni, gli interventi edilizi e altre dimensioni gestionali. Un possibile perfezionamento potrebbe riguardare la raccolta sistematica e omogenea delle cause e dei tempi di indisponibilità degli alloggi, valorizzando le informazioni già utilizzate dalle aziende territoriali. Per gli immobili non assegnabili potrebbero essere considerate la data di accertamento della criticità, la tipologia degli interventi necessari, il fabbisogno economico stimato, la disponibilità del finanziamento e lo stato delle attività. La rilevazione dovrebbe mantenere distinte le abitazioni inutilizzabili per ragioni tecniche da quelle già assegnabili ma in attesa di destinazione, senza ricondurre alla medesima categoria il fenomeno delle occupazioni senza titolo. 

A questa classificazione potrebbe essere associata la misurazione di due intervalli temporali. Il primo, relativo al recupero, decorrerebbe dall’accertamento della non assegnabilità fino al ripristino delle condizioni necessarie per l’utilizzo dell’immobile; il secondo riguarderebbe il periodo intercorrente tra la restituzione dell’alloggio al circuito delle assegnazioni e la sua effettiva attribuzione al beneficiario. La distinzione consentirebbe di individuare con maggiore precisione le fasi nelle quali si concentrano le difficoltà, separando i ritardi connessi alla manutenzione da quelli eventualmente riferibili alle procedure di assegnazione. Gli indicatori dovrebbero essere interpretati considerando la complessità degli interventi, le caratteristiche degli immobili e le differenze territoriali, evitando confronti tra situazioni amministrative e tecniche non omogenee.

Una rilevazione di questo genere potrebbe contribuire alla programmazione degli investimenti, permettendo di conoscere non soltanto quanti immobili siano inutilizzabili, ma per quali ragioni e con quali prospettive di recupero. Per Federcasa e per gli enti associati costituirebbe un ulteriore strumento di rappresentazione delle esigenze manutentive, utile anche nel confronto con le amministrazioni finanziatrici. Per i decisori pubblici offrirebbe informazioni più precise sulla distribuzione territoriale del fabbisogno e sull’efficacia degli interventi realizzati. L’obiettivo sarebbe valorizzare e rendere confrontabili informazioni già necessarie alla gestione ordinaria del patrimonio, evitando ulteriori adempimenti privi di utilità operativa.

La conoscenza dei tempi di indisponibilità potrebbe, inoltre, favorire scelte maggiormente aderenti alle esigenze territoriali. Il recupero di immobili situati in aree caratterizzate da un’elevata domanda abitativa e da un’adeguata disponibilità di servizi può produrre risultati differenti rispetto a interventi realizzati in contesti nei quali il fabbisogno presenta altre caratteristiche. La programmazione dovrebbe considerare congiuntamente le condizioni degli edifici, la domanda presente nelle graduatorie e la qualità dell’ambiente urbano, evitando di assumere il solo costo di recupero come criterio di priorità.

La questione dell’edilizia popolare non si esaurisce nell’alternativa tra costruire nuove abitazioni e recuperare quelle esistenti. Entrambe le attività possono risultare necessarie, secondo le caratteristiche dei territori e l’evoluzione del fabbisogno. La continuità della manutenzione, la conoscenza delle condizioni patrimoniali e la misurazione dei risultati costituiscono esigenze comuni a ogni programma abitativo, indipendentemente dalle risorse impiegate. Conservare un immobile pubblico significa preservare un investimento già sostenuto dalla collettività; riportarlo in condizioni di utilizzo significa consentirgli di tornare a svolgere la funzione per la quale è stato destinato.

Il tempo durante il quale una casa pubblica rimane inutilizzabile rappresenta una dimensione delle politiche abitative che merita maggiore attenzione. Misurarlo, comprenderne le cause e ridurlo ove possibile consentirebbe di valutare l’azione amministrativa attraverso i risultati conseguiti, individuando le condizioni che favoriscono il recupero del patrimonio e la sua successiva assegnazione.

Il patrimonio abitativo pubblico conserva il proprio valore sociale finché rimane capace di rispondere ai bisogni della collettività. Il completamento di una ristrutturazione conclude un intervento edilizio; la disponibilità effettiva dell’alloggio e la sua assegnazione ne realizzano la finalità abitativa.

Michele Punzi

Consulente editoriale di DYNAMES. Laureato in Giurisprudenza e in Scienze Giuridiche della Sicurezza, si occupa di governance pubblica, sicurezza nazionale, diritto delle istituzioni e analisi strategica, con particolare attenzione al rapporto tra amministrazioni, territorio, resilienza istituzionale e trasformazioni geopolitiche. Contribuisce alla definizione dell’indirizzo editoriale della piattaforma.